雖然中國(guó)“十二五”規(guī)劃中明確指出要“逐步建立碳排放交易市場(chǎng)”，但直到現(xiàn)在，還沒有國(guó)家層面的制度安排。
此前，國(guó)家發(fā)改委已提出，將在北京、上海、天津、重慶、廣東、湖北6個(gè)區(qū)域試行碳排放交易。也有發(fā)改委官員曾在公開場(chǎng)合表示，支持東部人均GDP高于1萬(wàn)美元且地方政府有意愿的地區(qū)，開展碳交易的試點(diǎn)工作。
盡管決策層提出了試點(diǎn)先行，但實(shí)操層面仍然膠著不前。事實(shí)上，國(guó)際上的碳交易基本在“總量控制”(CAP)原則上實(shí)現(xiàn)，但有觀點(diǎn)認(rèn)為，這種“總量”控制會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，或許這是難以全面推行碳交易的因素。
針對(duì)此，原北京環(huán)境交易所副總經(jīng)理王毅剛提出了新的交易設(shè)計(jì)思路，即“總量分置”，也就是排放存量進(jìn)行碳交易，而新增排放量不納入，只設(shè)定較高準(zhǔn)入門檻。
這一截然不同的中國(guó)碳排放交易體系設(shè)計(jì)框架，體現(xiàn)在他的新書中，即《碳排放交易制度的中國(guó)道路》。
“目前6個(gè)碳交易試點(diǎn)地區(qū)，是在地方自愿基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，有些地區(qū)缺乏對(duì)碳交易制度足夠的理解。”王毅剛表示。
對(duì)此，他開出了新的“藥方”，即中國(guó)可以選取華北電網(wǎng)區(qū)域作為核心減排區(qū)，先行開展碳排放交易。所謂華北電網(wǎng)區(qū)域，是指山西、河北、山東、內(nèi)蒙、天津和北京。
這一思路，能為破局中國(guó)碳交易打開新的空間？
頂層設(shè)計(jì)新思路：總量與區(qū)域分置
總量分置會(huì)促進(jìn)碳市場(chǎng)的流動(dòng)性
《21世紀(jì)》：國(guó)際上的碳交易基本在“總量控制”(CAP)原則上實(shí)現(xiàn)，你提出在中國(guó)實(shí)行“總量分置”，能詳細(xì)解釋一下嗎？
王毅剛：總量分置指的是，將特定區(qū)域內(nèi)管制對(duì)象的排放劃分為存量與增量?jī)蓚�(gè)部分。存量部分是某一基準(zhǔn)年前，已經(jīng)存在的設(shè)施的碳排放量，增量部分是基準(zhǔn)年后新建設(shè)施產(chǎn)生的碳排放量。
對(duì)存量部分，根據(jù)其歷史排放量和減排目標(biāo)，開展總量控制與交易；增量部分則不設(shè)定總量控制，只設(shè)置較高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)入門檻，比如火電廠新裝機(jī)組必須是60萬(wàn)千瓦及以上超臨界、超超臨界的高效率節(jié)能機(jī)組。
不過(guò)，增量部分的排放并非不受控制，若干年后，部分增量將轉(zhuǎn)化為存量，接受管制。
《21世紀(jì)》：既然歐洲使用CAP原則，在碳交易方面有較為成功的實(shí)踐，中國(guó)為什么不能使用CAP原則？總量分置的出發(fā)點(diǎn)是什么？
王毅剛：這是由中國(guó)建立碳排放交易體系的約束條件決定的，就是中國(guó)既要發(fā)展，還要排放。但必須找到降低排放的路徑，這包括制度路徑和科技支持。
值得注意的是，EU ETS是在歐洲發(fā)展到達(dá)頂峰的時(shí)候設(shè)計(jì)的，比如，在1997~2007年間，歐洲鋼鐵業(yè)僅增長(zhǎng)了7.4%，而中國(guó)增長(zhǎng)了接近4倍。
就電力需求增長(zhǎng)而言，1990-2003年電力需求歐洲多數(shù)國(guó)家增長(zhǎng)不超過(guò)3%，有的國(guó)家電力需求甚至有所下降。盡管如此，歐洲在排放交易體系設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)新進(jìn)入者(也就是新增投資)采取的是按照相應(yīng)的基準(zhǔn)要求免費(fèi)發(fā)放配額的方式。因此，總量分置不是一個(gè)首創(chuàng)，而是歐洲經(jīng)驗(yàn)的實(shí)質(zhì)。歐洲經(jīng)驗(yàn)的絕對(duì)限制(CAP)只是歐洲產(chǎn)能新增投資偏低的一個(gè)結(jié)果。
另外，有了總量分置，會(huì)促進(jìn)碳市場(chǎng)的流動(dòng)性，而流動(dòng)性是碳市場(chǎng)有效率的關(guān)鍵。企業(yè)不會(huì)因?yàn)樾碌耐顿Y計(jì)劃需要配額，而過(guò)度儲(chǔ)備配額。
碳市場(chǎng)起步應(yīng)是區(qū)域性
對(duì)一個(gè)微小化區(qū)域，特別是對(duì)一個(gè)城市進(jìn)行強(qiáng)制減排不適合
《21世紀(jì)》：除了總量分置，你還提出區(qū)域分置，具體是什么意思？
王毅剛：區(qū)域分置的思路來(lái)自于《京都議定書》。《京都議定書》的國(guó)際減排模式實(shí)質(zhì)就是分置處理：即如果無(wú)法做到全局性的強(qiáng)制減排，但可以推動(dòng)某一地區(qū)進(jìn)行強(qiáng)制減排。只要這個(gè)區(qū)域有足夠的幅員和經(jīng)濟(jì)比重，形成的碳價(jià)和激勵(lì)將是全局性的。
我認(rèn)為，對(duì)一個(gè)微小化區(qū)域，特別是對(duì)一個(gè)城市進(jìn)行強(qiáng)制減排不適合，流動(dòng)性有限。
中國(guó)需要的是一個(gè)，真正在全國(guó)有實(shí)質(zhì)意義的、對(duì)中國(guó)低碳產(chǎn)業(yè)提供充分激勵(lì)的市場(chǎng)。中國(guó)碳市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)在起步階段，就是一個(gè)規(guī)模化、有流動(dòng)性、具有金融特征的市場(chǎng)。
在區(qū)域分置上，可以設(shè)計(jì)三級(jí)減排區(qū)域：先行核心減排區(qū)、漸進(jìn)預(yù)備觀察減排區(qū)以及全國(guó)的自愿減排行動(dòng)區(qū)。
《21世紀(jì)》：要推行“總量分置與區(qū)域分置”，您覺得最先應(yīng)該解決什么問題？
王毅剛：我認(rèn)為，首先，要提高認(rèn)識(shí)。碳交易制度不只是簡(jiǎn)單的節(jié)能減排的政策工具，應(yīng)該作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度一個(gè)重要的組成部分，它是配置資源的基礎(chǔ)性制度。
第二，碳交易制度一定要有一個(gè)符合中國(guó)國(guó)情的頂層設(shè)計(jì)方案，一個(gè)頂層的決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。因?yàn)椋覈?guó)區(qū)域性碳排放交易體系，必須是建立在立法層次之上的體系實(shí)踐，而不是以規(guī)范性文件形式開展的試驗(yàn)性的項(xiàng)目。
特別是，如果跨越省或市開展區(qū)域性碳排放交易體系，中央干預(yù)下的立法合作必不可少。碳本身是國(guó)家規(guī)定下的排放權(quán)利，這和貨幣完全一樣是依賴于國(guó)家信用的資產(chǎn)。
這與過(guò)去改革開放之初，在深圳等地方設(shè)置特區(qū)不一樣，那是一種福利贈(zèng)與。而現(xiàn)在，碳交易制度對(duì)地方不是簡(jiǎn)單的福利贈(zèng)與，而是實(shí)施一項(xiàng)具有很強(qiáng)外部性的公共政策。
《21世紀(jì)》：有碳市場(chǎng)人士提出質(zhì)疑，認(rèn)為“總量分置”方式如果沒有后續(xù)政策推進(jìn)，容易導(dǎo)致碳價(jià)偏低。
王毅剛：這個(gè)問題，可以通過(guò)國(guó)家配額儲(chǔ)備機(jī)制和碳價(jià)底價(jià)引導(dǎo)，更可以通過(guò)后續(xù)階段產(chǎn)業(yè)和區(qū)域的推進(jìn)，維持較高的碳價(jià)預(yù)期。
碳交易結(jié)合電力改革
“總量分置”緩解地方間和中央利益沖突
《21世紀(jì)》：您認(rèn)為中國(guó)碳交易可以從什么行業(yè)開始？
王毅剛：國(guó)際慣例電力行業(yè)，特別是煤電是最重要的限排行業(yè)。火電行業(yè)具有減排成本偏低、電力供應(yīng)具有網(wǎng)絡(luò)特征和一定的壟斷性質(zhì)，選擇從火電行業(yè)開始碳交易可以避免排放轉(zhuǎn)移和競(jìng)爭(zhēng)力削弱的問題。同時(shí)，電力行業(yè)是我國(guó)排放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)較好的行業(yè)之一。
《21世紀(jì)》：中國(guó)碳交易擬從地方開始，但是電力企業(yè)大部分是央企，到時(shí)候到底是聽地方的還是聽央企主管部門的？
王毅剛：事實(shí)上，我們提出的“總量分置”，由于對(duì)增量部分不設(shè)定總量控制，實(shí)際并不涉及到央企、地方的利益對(duì)決。相對(duì)來(lái)說(shuō)，有效地緩解了地方間和中央利益沖突。因此，總量分置，是一個(gè)可以快速實(shí)施的方案的前提，降低反對(duì)意見和談判成本。
而且，跨區(qū)域性的制度設(shè)計(jì)，實(shí)際上需要國(guó)家層面的規(guī)劃，看起來(lái)雖然是地方政府站在前頭，但是，站在背后的其實(shí)是中央政府。中央政府起著最終的調(diào)解作用。
值得注意的是，碳價(jià)可能會(huì)增加電力企業(yè)成本，如果電價(jià)不進(jìn)行浮動(dòng)，企業(yè)盈利會(huì)受到影響，帶來(lái)電力投資下降，長(zhǎng)期看，會(huì)產(chǎn)生能源安全問題。因此，要求電價(jià)可以有一定自由浮動(dòng)的改革。在初期階段，可以適當(dāng)調(diào)高電價(jià)。
所以，要把中國(guó)的碳交易與電力改革結(jié)合在一起。
華北電網(wǎng)范圍為核心減排區(qū)
中國(guó)碳交易中心和碳交易試點(diǎn)地區(qū)不完全是一回事
《21世紀(jì)》：中國(guó)哪個(gè)區(qū)域適宜作為先行核心減排區(qū)？
王毅剛：碳排放交易制度首選限制排放的行業(yè)是電力行業(yè)，那么以電力行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而言，可以選取華北電網(wǎng)區(qū)域作為核心減排區(qū)，即山西、河北、山東、內(nèi)蒙、天津和北京。
首先，華北電網(wǎng)區(qū)域在目前中國(guó)整體看來(lái)，是煤電生產(chǎn)具有優(yōu)勢(shì)的地區(qū)，在這個(gè)地區(qū)進(jìn)行碳排放限制，可以最直接提高中國(guó)的煤電使用效率，避免落后產(chǎn)能的鎖定。第二，華北電網(wǎng)地區(qū)在風(fēng)能和太陽(yáng)能、煤層氣等新能源上具有突出稟賦；
最后，華北電網(wǎng)有電力需求端的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。拿鋼鐵行業(yè)來(lái)說(shuō)，鋼鐵行業(yè)在華北區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)非常明顯，而鋼鐵行業(yè)是用電大戶。
《21世紀(jì)》：華北地區(qū)如果先行減排，該地區(qū)可以有什么收益？
王毅剛：華北如果先行減排，除了可以成為碳交易的平臺(tái)以外，還可以成為：新電網(wǎng)建設(shè)和改革的平臺(tái)；減排技術(shù)的平臺(tái)；低碳產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化平臺(tái)；國(guó)際低碳合作平臺(tái)。
最重要的是，可以成為中央減排專項(xiàng)資金的分配平臺(tái)和轉(zhuǎn)移支付平臺(tái)。比如說(shuō)，財(cái)政方面，有一個(gè)對(duì)低碳技術(shù)的扶植資金，前幾年資金額就達(dá)到幾百億了，但是其分配難說(shuō)科學(xué)、難以監(jiān)督。當(dāng)有了一個(gè)碳交易機(jī)制，就可以通過(guò)市場(chǎng)手段來(lái)進(jìn)行資金分配。
《21世紀(jì)》：您提出的華北地區(qū)先行減排，與國(guó)家發(fā)改委提出的，將在北京、上海、天津、重慶、廣東、湖北6個(gè)區(qū)域試行碳交易，有很大區(qū)別。
王毅剛：目前擬議中的碳交易試點(diǎn)地區(qū)，是在地方自愿基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。地方政府主要?jiǎng)訖C(jī)是，爭(zhēng)做碳金融交易中心，但有些地方政府，對(duì)于碳交易制度本身對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響和綜合效果有評(píng)估不夠充分的問題。
碳，是國(guó)家信用和政府信用界定出來(lái)的權(quán)利和資產(chǎn)，碳金融的前提是法治，當(dāng)一個(gè)決策必須走入立法環(huán)節(jié)，對(duì)決策本身的科學(xué)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性要求很高。中國(guó)碳交易中心和碳交易試點(diǎn)地區(qū)不完全是一回事。
而且，當(dāng)一個(gè)地區(qū)不具備單獨(dú)做先行區(qū)時(shí)，硬性建設(shè)一個(gè)碳排放體系，也不會(huì)出現(xiàn)一個(gè)有效率的市場(chǎng)，地方政府也就建設(shè)不成一個(gè)他們希望的所謂的碳交易中心。
